Ricorso della Regione siciliana, in persona del Presidente
pro-tempore on. Rosario Crocetta, rappresentato e difeso, sia
congiuntamente che disgiutantamente, dagli avvocati Beatrice Fiandaca
e Antonio Lazzara, giusta procura a margine del presente atto, ed
elettivamente domiciliato in Roma nella sede dell'Ufficio della
regione stessa, via Marghera n. 36, contro il Presidente del
Consiglio dei ministri pro-tempore, domiciliato per la carica in
Roma, Palazzo Chigi, piazza Colonna n. 370, presso gli Uffici della
Presidenza del Consiglio dei ministri ed elettivamente presso
l'Avvocatura generale dello Stato, via dei Portoghesi n. 12, per la
risoluzione previa sospensione del conflitto di attribuzione insorto
fra la Regione siciliana e Stato per effetto del decreto emanato il
30 settembre 2015 dal Ministero dell'economia e delle finanze -
Direttore generale delle finanze e dal Ragioniere generale dello
Stato, recante «Modalita' di individuazione del maggior gettito da
riservare all'erario ai sensi dell'art. 1, comma 508, della legge 27
dicembre 2013, n. 147, per l'anno 2015», pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica del 5 ottobre 2015, n. 231, per violazione
degli articoli 20, 36 e 43 dello statuto, del principio di leale
collaborazione nonche' dell'art. 2, primo comma delle norme di
attuazione in materia finanziaria (decreto del Presidente della
Repubblica n. 1074/1965) in relazione agli articoli 81, comma sesto,
97, comma primo e 119, commi primo e sesto della Costituzione nel
testo novellato con legge costituzionale n. 1/2012 anche in
riferimento all'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001.
F a t t o
Nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica - serie generale - n.
231 del 5 ottobre 2015 e' stato pubblicato il decreto 30 settembre
2015 del Ministero dell'economia e delle finanze - Direttore generale
delle finanze e dal Ragioniere generale dello Stato, recante
«Modalita' di individuazione del maggior gettito da riservare
all'erario ai sensi dell'art. 1, comma 508, della legge 27 dicembre
2013, n. 147, per l'anno 2015».
Il decreto ministeriale in esame, attuativo del comma 508 della
legge n. 147/2013 che per tale ragione questa regione impugna
cautelativamente all'esito dell'udienza del 1° dicembre 2015 di
discussione della legittimita' di tale comma, stabilisce che, ai
sensi dell'art. 1, comma 508, primo periodo della legge n. 147 del
2013, al fine di assicurare il concorso delle autonomie speciali
all'equilibrio dei bilanci e della sostenibilita' del debito pubblico
sono riservate all'erario, per un periodo di cinque anni a decorrere
dal 1° gennaio 2014, per essere interamente destinate alla copertura
degli oneri per il servizio del debito pubblico, in attuazione
dell'art. 97, primo comma della Costituzione, le nuove e maggiori
entrate erariali derivanti dal decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138,
convertito, con modificazioni, dalla legge 14 setternbre 2011, n.
148, e dal decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con
modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214; il successivo
secondo periodo del comma 508 dispone che, con apposito decreto del
Ministero dell'economia e delle finanze, sentiti i Presidenti delle
giunte regionali interessate, sono stabilite le modalita' di
individuazione del maggior gettito, attraverso separata
contabilizzazione.
Il provvedimento in argomento individua, nella tabella A, le
previsioni degli incrementi di gettito dei tributi per l'anno 2015
derivanti dai decreti-legge n. 138 del 2011 e n. 201 del 2011 e
raffronta - per ciascuno dei detti provvedimenti - le previsioni di
cui al comma 1 con quelle complessive di competenza dei medesimi
capitoli/articoli di entrata del bilancio dello Stato. Inoltre
individua i capitoli/articoli di entrata sui quali devono essere
separatamente contabilizzati le maggiori entrate riservate all'erario
secondo le disposizioni del decreto in oggetto. Quanto alla tabella
B, essa contiene l'individuazione delle entrate di cui ai su citati
decreti-legge interamente riservate all'erario.
Il decreto in questione e' lesivo delle attribuzioni sancite
dallo statuto siciliano per i seguenti
M o t i v i
Violazione degli articoli 20, 36 dello statuto e delle correlate
norme di attuazione in materia finanziaria, in particolare dell'art.
2 del decreto del Presidente della Repubblica n. 1074/1965, nonche'
in relazione agli articoli 81, comma sesto, 97, comma primo e 119,
commi primo e secondo della Costituzione nel testo novellato con
legge costituzionale n. 1/2012 anche in riferimento all'art. 10 della
legge costituzionale n. 3 del 2001.
Il provvedimento oggi impugnato comporta la riduzione di ingenti
disponibilita' di risorse per la Regione siciliana, che si aggiungono
alle altre precedentemente operate e configurano una palese lesione
dell'autonomia finanziaria della stessa che impedisce alla Regione di
provvedere adeguatamente al proprio «fabbisogno finanziario», ai
sensi dell'art. 36 del suo statuto (sentenza n. 138/99) e dell'art. 2
del decreto del Presidente della Repubblica n. 1074 del 1965.
Pur se tale ultima norma viene citata nelle premesse (ottavo
visto) del decreto risulta oscura la finalita' di tale riferimento
normativo laddove afferma che esso stabilisce «le quote di entrate
tributarie spettanti alla regione» in quanto, come risulta dal
disposto del medesimo articolo, tutte le entrate tributarie riscosse
sul territorio della regione sono di spettanza regionale.
In ogni caso la sottrazione di gettito tributario come sopra
descritto si sostanzia in una vera e propria riserva di entrate
operata dallo Stato in favore del proprio bilancio a danno delle
casse regionali in violazione dei principi contenuti nell'art. 2
delle norme di attuazione dello statuto della Regione siciliana in
materia finanziaria, di cui al decreto del Presidente della
Repubblica 26 luglio 1965, n. 1074, il quale, nello stabilire che «ai
sensi del primo comma dell'art. 36 dello statuto spettano alla
Regione siciliana, oltre alle entrate tributarie da essa direttamente
deliberate, tutte le entrate tributarie erariali riscosse nell'ambito
del suo territorio, dirette o indirette, comunque denominate»,
prevede, come deroga, che il gettito di nuove entrate tributarie
possa essere destinato «con apposite leggi alla copertura di oneri
diretti a soddisfare particolari finalita' contingenti o continuative
dello Stato specificate nelle leggi medesime».
Risulta all'evidenza che lo Stato opera una dissimulata riserva
senza osservare la sussistenza dei requisiti di legittimita', siccome
previsti dal citato art. 2 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 1074/1965, in particolare il requisito della novita'
dell'entrata (intesa sia come novita' del tributo in se stesso o
maggiorazione di entrate derivanti da tributo gia' esistente - Corte
costituzionale sentenze n. 49/72 e n. 429/96) in quanto le entrate
che lo Stato si riserva se avevano tale requisito all'atto della loro
istituzione non sono piu' tali al giorno d'oggi e la generica
destinazione all'erario non assolve ai requisiti prescritti per darsi
luogo alla prevista eccezione.
In ogni caso al riguardo codesta Corte ha affermato il principio
per il quale «la riserva all'erario delle maggiori entrate derivanti
dalle norme contenute nello stesso decreto-legge (art. 36) e'
disposizione non applicabile alla Regione siciliana laddove riferita
ad entrate non nominativamente riservate allo Stato dalla normativa
statutaria siciliana» (sentenza n. 241/2012).
L'art. 20 attribuisce alla regione la piena potesta'
amministrativa nelle stesse materie in cui ad essa spetta la potesta'
legislativa ai sensi degli articoli 14, 15 e 17 (principio del
parallelismo) e gli interventi previsti dal provvedimento che
s'impugna afferiscono tutti a materie elencate dai suddetti articoli
dello statuto, come sopra riportati e impediscono alla regione di
portare avanti le proprie attivita' amministrative nei detti ambiti.
Ed, invero, le risorse finanziarie della regione, ed ancor piu'
concretamente, i mezzi di pagamento necessari per far fronte agli
impegni legittimamente assunti dalla medesima nei vari settori in cui
la stessa esercita la propria competenza legislativa, risultano
indubbiamente ridotti con conseguente semiparalisi delle prestazioni
erogate da questa regione nei vari settori di sua competenza.
Tale penalizzazione ha dirette ed immediate refluenze sulla
capacita' di spesa della regione stessa come risulta dal contenuto
della relazione predisposta dall'Assessorato dell'economia recante ad
oggetto «Rapporti finanziari Stato regione» allegata alla
deliberazione della giunta regionale n. 286 del 20 novembre 2015, di
cui si unisce copia.
La relazione citata argomenta in ordine al «disavanzo strutturale
di oltre 3 miliardi di euro» che presentava il bilancio regionale ad
inizio dell'attuale legislatura e alle misure di risanamento e
contenimento della spesa adottate medio tempore per farvi fronte.
Gli interventi attuati in tale direzione non sono, tuttavia,
risultati sufficienti e cio' a motivo dell'aumento registratosi della
«spesa non comprimibile "per un valore (2016 vs 2013) di 1.188
milioni" di euro in gran parte riconducibile "all'incremento del
concorso al risanamento della finanza pubblica"».
Per l'anno 2016 - conclude la relazione de qua - il disavanzo ad
oggi stimabile (includendo i correttivi attuati e quelli da
effettuare a breve) e' pari a 1,44 miliardi di euro.
Tale relazione rinvia, per la rappresentazione numerica delle
entrate e delle spese, riferite agli anni 2013/2016, alla scheda -
allegato 8 della delibera n. 286/2015 - che evidenzia (in termini di
consultivo e previsioni) la dinamica degli scostamenti nel periodo
considerato.
Tale prospettata situazione di disavanzo ha comportato - tra
l'altro - la necessita' di dover fare ricorso agli stanziamenti del
Fondo sviluppo e coesione per la copertura del concorso alla finanza
pubblica della Regione siciliana, come deliberato nella riunione del
CIPE tenutasi in data 6 novembre 2015.
Per il 2016 il disavanzo stimabile alla data di adozione della
delibera n. 286/2015, grazie agli interventi correttivi (di
contenimento della spesa e di aumento delle entrate) gia' attuati e
includendo quelli che dovranno essere effettuati a breve, si ridurra'
a 1,44 miliardi di euro. A questo punto non e' pero' piu' possibile
ipotizzare di ripianare il debito agendo solo sulla spesa
comprimibile, il cui montante e' ormai sotto i 3 miliardi ed e'
composto quasi esclusivamente da costo del personale. E' comunque
importante osservare come nel 2016 il disavanzo incida solo sul saldo
netto da finanziare dello Stato e non sul suo indebitamento.
Nel prospetto allegato 1 e' riportata la sintesi della dinamica
entrate-spese nel quadriennio 2013-2016. Nel prospetto allegato 2 e'
riportato il dettaglio degli interventi di contenimento della spesa
realizzati nel 2015 e in programma per il 2016. Nell'allegato 1/A si
evidenzia come il disavanzo non incida sull'indebitamento in quanto
vengono rispettati gli obiettivi di patto.
In tale contesto si rende indispensabile individuare una
soluzione strutturale condivisa con il Governo centrale che consenta
di aumentare le entrate, fermo restando l'impegno del Governo
regionale a continuare il percorso di risanamento avviato.
A rafforzare l'ipotesi di un intervento strutturale per aumentare
le entrate intervengono da un lato le sentenze della Corte
costituzionale (ed in particolare la n. 89/2015) e dall'altro il
confronto con le altre Regioni a statuto speciale (RSS) che evidenzia
come:
le entrate pro-capite della Regione siciliana siano nettamente
piu' basse rispetto a tutte le altre RSS, praticamente in linea con
le altre regioni a statuto ordinario, nonostante le maggiori funzioni
trasferite;
il contributo alla Finanza pubblica sia eccessivo, sia in valore
assoluto (secondo solo alla Lombardia che ha pero' quasi il doppio
delle entrate titolo I), sia in valore percentuale se comparato alle
regioni di pari o maggiore dimensione (12,1% delle entrate rispetto
al 8,5% della Lombardia, 8,4% del Lazio, 8,7% del Lazio).
In maniera collegata e dipendente dal problema del deficit,
evidenziano altre due rilevanti criticita':
il Patto di stabilita', che ha finito per generare nel
recente passato un effetto di spostamento all'anno successivo di
oltre un miliardo di pagamenti. Con l'attuazione di riforme di
contenimento della spesa sempre piu' incisive tale valore non sta
piu' aumentando e dall'anno prossimo ci si aspetta anche un
assorbimento del valore accumulato nel passato.
Tale assorbimento potra' avere piena efficacia se:
viene rivisto l'accordo del 2014 tra Ministro dell'economia e
Presidente della regione, per escludere dal patto alcune voci di
spesa, che non dovrebbero essere considerate;
vengono concessi ulteriori spazi di patto (una tantum), per
assorbire il pregresso che, tenuto conto delle esclusioni di cui al
punto precedente, potrebbe essere quantificato in circa 500 milioni.
Rileva anche la situazione di liquidita' della regione, anche per
non mettere a rischio la spesa comunitaria del programma 2007-2013.
La regione da un lato vanta circa 1,3 miliardi di euro di crediti
verso lo Stato (maturati nel corso degli ultimi 10/15 anni),
dall'altro vede bloccati dallo Stato stesso importanti flussi
finanziari a titolo di recentissimi debiti vantati verso la Regione
siciliana.
Nelle pagine seguenti vengono analizzate nel dettaglio le tre
tipologie di richieste che la regione avanza nei confronti del
Governo nazionale:
1) rivedere i rapporti finanziari tra Stato e regione Sicilia, in
linea con quanto gia' fatto dalle altre RSS, per aumentare le entrate
riportando in equilibrio i conti;
2) rivedere l'accordo del 2014 tra MEF e regione, riconsiderando
alcune voci che dovrebbero essere escluse dal patto di stabilita'.
Concedere una tantum spazi di patto per assorbire completamente i
ritardi nei pagamenti;
3) risolvere il problema della liquidita', chiedendo all'Agenzia
delle entrate di riattivare i flussi finanziari legati ai tributi
devoluti e pagando i propri debiti verso la regione. Questo
aiuterebbe in maniera significativa la regione ad evitare il
disimpegno di fondi comunitari;
4) si evidenzia, in proposito, l'elaborazione contenuta nel
prospetto - allegato 11 della gia' richiamata delibera n. 286.
Il raffronto operato con i livelli di entrate, spesa e concorso
alla finanza pubblica registrati dalle altre regioni a statuto
ordinario e speciale fa emergere una posizione deteriore della
Regione siciliana ove peraltro si considerino le maggiori funzioni
trasferite.
Sembra, pertanto, a questa difesa di aver fornito «prova circa
l'irreparabile pregiudizio lamentato, com'e' ... richiesto dalla
costante giurisprudenza della Corte in tema di onere probatorio
gravante sul deducente (ex plurimis, sentenze nn. 239 del 2015, 26 e
23 del 2014)».
Peraltro, con la citata recente sentenza n. 239 del 2015 codesta
Corte ha precisato che «Nell'ambito dei rapporti finanziari tra Stato
e regioni, sono legittime le riduzioni delle risorse, purche' non
siano tali da comportare uno squilibrio incompatibile con le
complessive esigenze di spesa e, in definitiva, non rendano
insufficienti i mezzi finanziari dei quali la regione dispone per
l'adempimento dei propri compiti (sentenze n. 188 e n. 89 del 2015,
n. 26 e n. 23 del 2014, n. 121 e n. 97 del 2013, n. 246 e n. 241 del
2012, n. 298 del 2009, n. 145 del 2008, n. 256 del 2007 e n. 431 del
2004)».
Codesta Corte ha altresi' evidenziato che e' «richiesta, in
proposito, una dimostrazione di tale squilibrio che, pur non
costituendo una probatio diabolica, sia supportata da dati
quantitativi concreti al fine di consentire di apprezzare l'incidenza
negativa delle riduzioni di provvista finanziaria sull'esercizio
delle proprie funzioni».
Dai dati, riepilogati discorsivamente nel presente ricorso e
tecnicamente esplicitati nella delibera di giunta n. 286 del 20
novembre 2015 e nelle accluse tabelle allegate, emerge palese lo
squilibro, supportato da dati quantitativi concreti che consente di
apprezzare l'incidenza negativa delle riduzioni di provvista
finanziaria sull'esercizio delle funzioni di questa regione.
Dall'esposizione dei detti dati risultano violati i principi di
ragionevolezza e di buon andamento della pubblica amministrazione,
quali sanciti dall'art. 97 della Costituzione, articolo quest'ultimo
che, oltre che nel comma 2 , risulta violato anche con riferimento al
comma 1 per l'aspetto della garanzia degli equilibri di bilancio.
Si denunciano tali vizi, che pur non afferiscono al riparto delle
competenze tra Stato e regione, in quanto ridondano nella lesione
delle competenze regionali quali previste dalla statuto.
Si consideri infatti che l'art. 20, attribuisce alla regione la
piena potesta' amministrativa nelle stesse materie in cui ad essa
spetta la potesta' legislativa, esclusiva e concorrente, ai sensi
degli articoli 14 e 17 (principio del parallelismo) e che gli
interventi che le norme che s'impugnano impediscono alla regione di
portate avanti afferiscono tutti a materie elencate dai suddetti
articoli, alle lettere come sopra riportate.
Contestualmente si evidenzia che, per gli effetti che la loro
applicazione determina, le stesse disposizioni si prestano anche a
rilievi di incostituzionalita' individuati nella lesione dei principi
di certezza delle entrate, di affidamento e di corrispondenza tra
risorse e funzioni pubbliche, all'esercizio delle quali le prime sono
preordinate, quali sanciti, dagli articoli 81, comma sesto, 97, comma
primo e 119, commi primo e sesto della Costituzione, articolo
quest'ultimo invocabile anch'esso dalla regione in virtu' della
clausola di maggior favore recata dall' art. 10 della legge
costituzionale n. 3 del 2001.
Violazione del principio di leale collaborazione e dell'art. 43
dello statuto.
Il decreto ministeriale in discorso dispone senza che sia stato
assicurato il rispetto delle procedure previste dall'art. 27 della
legge n. 42/2009, tendenti a garantire modalita' applicative dei
meccanismi di concorso alla finanza pubblica che siano rispettose
delle peculiarita' di questa regione a statuto speciale.
Ne', peraltro e' stato raggiunto un qualunque accordo in sede di
Conferenza Stato regione.
Ora fermo restando che nemmeno un tale accordo potrebbe
validamente sostituire la procedura pattizia (ex art. 43 statuto) con
la Regione siciliana la sua assenza e' comunque ulteriore indice del
mancato rispetto da parte dello Stato del principio di leale
collaborazione cui dovrebbero sempre improntarsi i rapporti tra i
livelli di Governo che compongono la Repubblica, principio che
avrebbe imposto un piu' fattivo perseguimento di una determinazione
condivisa.
La violazione del vincolo che impone l'adozione delle procedure
«pattizie» di attuazione statutaria, e' infatti alla base della
sentenza (n. 178 del 2012) con la quale codesta ecc.ma Corte ha
dichiarato la illegittimita' costituzionale di una norma del decreto
legislativo n. 118/2011, recante disposizioni sull'armonizzazione dei
sistemi contabili e degli schemi di bilancio di regioni ed enti
locali (adottato in base alla legge delega n. 42).